公务员“下海”

因“鼓励”公务员下海，一个名为《关于扩大对外开放促进全民创业的若干规定》的“红头文件”5月22日在河南商丘出台后，引起社会广泛关注。

自上世纪80年代公务员开始半遮半掩“下海”以来，90年代掀起了第一轮公务员“下海”潮，如今这一现象已司空见惯，相关的法律规定也逐步多了起来。对公务员“下海”，政府应当积极鼓励还是持中立态度？“下海”的去向是否应当有所限制，是否都应当获得补偿？这些问题一直存在争议。

回望公务员“下海”20年，有关专家表示，《公务员法》第13条和《公务员法》生效前调整国家公职关系的《国家公务员暂行条例》第7条，都明确规定了公务员有申请辞职的权利。但公务员辞职创业，必须在法律的框架内进行。有关部门应当对此加大研究，制定更为细致、符合现代政府职能理念的法律规则，提高政府的公共服务质量。

引 子

商丘市某机关公务员小顾最近正经历一场思想斗争：领取一笔补偿金后辞职下海，或者在目前这个工资不高但工作稳定的单位继续工作。何去何从？他有些拿不定主意，“下

海经商，一是没有什么挣钱的门路，二是能领到的补偿金也不高。我工作才三五年，按照规定只能领到几万块钱，干什么生意都不够啊。要是留在单位，好好干工作，以后还有提拔的可能。”

在商丘市，像小顾这样正在犹豫或观望的公务员不少。今年5月商丘市出台的《关于扩大对外开放促进全民创业的若干规定》，让全市范围内的公务员和事业单位在职人员，对自己以后的职业规划有了重新考虑的念头。

这个规定，是在今年5月22日商丘市委、市政府召开的“思想大解放、经济大发展、全民大创业”实践活动动员大会上出台的。按照这个规定，商丘市公务员“鼓励机关事业单位干部带头创业。”公务员辞职创业，可按照其本人“工龄×5×上年度月平均工资”的标准给予一次性经济补偿。事业单位在职人员（卫生教育系统除外）辞职者，补偿标准为“工龄×3×上年度月平均工资”。

“规定的出台，主要目的是为了促进经济发展，同时，也是针对有些单位公务员‘守摊子，熬资历’、不求进取的思想，希望能推动大家的积极性。此外，也希望能通过这个规定，起到精简机构、淘汰冗员的作用。”商丘市某机关一位负责同志说出自己的理解。

从“很难想象”到“稀松平常”

●公务员“下海”，在某种程度上打破了“官本位”观念，为解决干部能上能下、能进能出提供新途径

商丘市这个规定的出台，如果放在比较长的历史时段来看，并非偶然。

80年代中期，公务员下海还处于半遮半掩状态，他们“下海”的方式也多是平级调到国有企业任职；90年代初，改革开放步伐加快，整个中国社会进入了价值标准多元化的时代，随着民营企业地位的提高，公务员“下海”潮开始掀起。

90年代后期，我国政府机构改革全面开始，公务员队伍开始重组。1999年，根据中央全国地方机构改革会议决定，市县乡政府部门要精简的人数不下280万，这项举措直接影响公务员“下海”的进程。另外，2000年出台的《个人独资企业法》及相关法律法规，也为公务员“下海”创业提供了制度上的保障。

从此，公务员辞职创业行为从“很难想象”，逐步进入“稀松平常”状态，在一些地方甚至形成风潮。据新华社报道，从2000年1月到2003年6月，全国各地（不包括中央部委及所属单位）共有10304名科级以上党政领导干部辞职“下海”。

“这一现象有特定的历史背景，要放在特定的经济和政治环境中来看，其中人才资源配置是一个重要原因。”北京大学法学院姜明安教授说，“上世纪八九十年代，中国社会刚刚开始由计划经济向市场经济转型，由全能政府向有限政府转型。这种转型必然要求人才资源的配置与之相适应。但在当时的中国，人才，特别是精英型人才，大多集中在政府机关。政府机关人才过剩，人浮于事，而市场却人才奇缺，特别是管理型人才、开拓创新型人才奇缺。”

按照姜明安教授的理解，这一时期，人才资源配置失衡的调节任务主要由政府承担。政府通过一系列“鼓励性”政策性措施，如停薪留职、经济补偿、优惠贷款、减税免税等，支持和推动公务员“下海”。从今天中国市场经济发展的速度和所取得的成就看，当年政府鼓励和推动公务员“下海”的政策无疑是正确的，此后一波接一波的“下海”潮对推动中国社会体制和观念的转型无疑有重要贡献。

另外，不少人认为，公务员“下海”的行为，在某种程度上打破了官本位的传统观念，为解决干部能上能下、能进能出的问题提供了新的途径。同时，公务员“下海”也冲破了机关和企事业单位人员交流的界限，扭转了以往人才单纯向机关流动的局面，符合市场经济条件下人才管理的发展方向，也使企业经营者队伍素质明显提高，有利于促进地方经济的发展。

公共资源会否“商业化”？

●作为个人，公务员有辞职创业的自由；但作为公共服务提供者的政府，态度需慎重

在商丘市这一规定中，由于政府持“鼓励”公务员“下海”的态度，并未对公务员“下海”的去向有所限制。

公务员“下海”是否要限制其去向，在公务员长达20余年的“下海”历程中，一直存在担心：这些辞职的公务员会利用以往掌握的公共资源牟利。

中国人民大学公共政策研究院执行副院长毛寿龙教授曾质疑，公务员“下海”会严重损害市场经济的公平竞争。辞职的公务员，虽失去了公务员的身份和权力，但其所掌握的公共资源在一定时期内还可以发挥作用，从而影响市场经济的正当竞争。“必须严格予以限制。”

对于公共资源滥用的问题，北京大学政府管理学院李强教授认为国外的一些做法值得借鉴。比如他们把政府组成人员分为政治官员系列和公务员系列。通过选举产生的政治官员来源比较复杂，比如律师、商人、企业家等都可以通过选举担任政治官员，但是他们任期比较短，人数也相对较少，这些人在任期届满之后，可从事职业的限制就很少。比较而言，对专业性较强的公务员系列的管理就很严格。他们有“辞职下海”的自由，但是在防止公共资源商业化方面有比较严格的规定，比如在几年内不能从事与原来职业相关的商业活动等等，这是为了保证政府部门能够更好地提供公共产品和公共服务。

李强分析，在处理公务员辞职创业的问题上，关键在于政府要摆正自己的位置。作为个人的公务员当然有辞职创业的自由，但是作为公共服务提供者的政府，需要慎重考虑自己的态度。如果政府以一种积极态度推动公务员“下海”，是不太符合现代政府职能理念的，政府需要把职能转变到提供公共产品和公共服务上。

亟待法律定规

●政府制定鼓励公务员辞职下海的政策性规定，特别是经济补偿标准，必须适当。

“商丘这个规定，如果从精简机构、干部分流的角度看，政府出资为分流人员提供一些学习或者安置费用是可行的。但如果从经济发展和招商引资的角度来看，公务员下海，是不是就能比普通人更好地创业？如何排除公务员使用所占有的公共资源，在创业市场上和其他人公平竞争？政策应该有更细致的规定。”李强的看法很有代表性。

“商丘市的这个补偿标准是如何确定的？对辞职后的公务员从事的行业，有没有限制性规定？”在网上，不少网友有类似的疑问。还有人认为，大量优秀人才由机关走向商海，如何应对由此造成的职位空缺以及人才流失造成的公共服务质量下降，在制定法律政策过程中也应考虑。

姜明安认为，政府制定鼓励公务员辞职下海的政策性规定，特别是经济补偿标准，必须通过听证会、网上讨论或其他形式，广泛听取纳税人的意见，还应当向人大报告并经相应人大或人大常委会审议、批准。因为用于补偿辞职“下海”公务员的钱并不是政府的，而是纳税人的，是全体人民的。同时，政府制定鼓励公务员辞职下海的政策性规定，特别是经济补偿标准，必须适当，必须与政府机关因机构调整、撤销、合并、缩编裁员等而辞退公务员的补偿标准相协调，不能差别悬殊。政府没有必要，且不应该给予辞职“下海”的公务员过高的经济补偿和不适当的政策优惠。

他还表示，公务员辞职“下海”必须遵守《公务员法》关于公务员辞职的限制性规定，如未任满国家规定的最低服务年限的公务员不得辞职，涉密职位的公务员必须脱密期满才能辞职，公务员辞职后两年内（原系领导成员的，则三年内）不得到与原工作业务直接相关的企业或其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。对此，有关部门应当细化规定，比如什么是“直接相关”？公务员辞职“下海”和政府制定的公务员“下海”政策，也应当遵守这些规定。